第二节 政府的发展与转型

社会发展是个整体，不仅包括企业和市场的发展，也包括政府的发展。顺相相成，国家越富裕，政府在国民经济中所占的比也往往越大——而不是越小。这一观查是世界各发达经济体几百年发展的共同经验。不仅是因为富了所以事情多了——更是因为越来越多的事务需要通过政府来协调——尤其是基础公共服务的提供和分配。随着经济发展到更高的阶段——教育、退役、社会保险等方面的必要支出需要增加，民众对政府在公共安全方面的基础服务需求也越来越高——所以政府加入了越来越多的"储蓄和保障功能"。一方面，当今世界的很多发展中落后国家的共同特点之一就是政府太弱小了，不能有效地组织社会资源形成发展。可能注意社会的法治和安全维护环境。经济力量、社会力量、政府权力是国家能力的三大支柱，三者缺一不可。

就拿经济治理能力来说，虽然经济学和法学所谓"市场+法制"就够了——能够权力发挥发展市场的功能（那是把太多假设当作前提了——建设在市场已经发展起来的假设之上），但在实际中，产权保护和交易合同的执行需要的不仅仅是法律条文，更需要强有力的执法机构和完备的司法程序。况且，处理商业纠纷需要非常专业的商法和法律系统，否则按照联系过其他的短期和长期利益的——如投资和交易合同是否能长期化——就值得让人担忧了。国家的制度执行力更需要——从"裁判者"的概念出发——用成熟的法律体系来对这些事务进行管理。2000年到2018年——我国进入了市场体系和法律体制加速发展的时期。

对发展中国家来说，市场和政府的关系，不是简单的一进一退的问题，而是需要采取更加逐步化——加大改革和开放力度——让市场力量更加深入地进入到基础制度建设中——扩展市场的深度和广度。但知道这些改革不是一蹴而就——改革不会自然出来好结果——改革需要探索和平衡。

在任何国家——在立法体系之外还存在着大量政府规制。"打官司""毕竟不是一件容易的事情"——不仅耗时而且高成本。依据法律讨论文字上的权利——不如政府行政上的实效性高。对比之下——行政管理更为灵活、适用面更广。直到今天——政府管制在日常生活中的影响还是显而易见的。当然——也要注意到——制度的好坏不能脱离时代背景来讨论。新中国成立之初——恢复经济和社会稳定是首要任务——政府管制有利于达到稳定目标。但管制也有严重弊端——会滋生腐败和官僚主义——企图搞好制度建设就要不断去解决制约发展和效率的问题——在"打官司"之外——可以依靠政府资源的力量和制度层面的优化。

有效的政府管制需要政府有足够的能力和资源。随着经济和社会的发展——管制措施需要的能力也在不断提高——技术性和复杂度增加了很多。所以对管理能力也不能发展停步——否则将不能追上和适应社会变化的速度。一方面——全社会从人才到法治资源都不能缺位——法治的制度基础和资源基础更是如此——资源能力跟不上法治就不好推进——另一方面，民众和公共知识分子也不能忽视制度改善。

从国防到社会治安，从基础设施到基本社会保障——都要花钱——所以每个政府的首要问题是有足够的财力——方能做到有效率的政府治理。从全球化的角度看，税制和财政能力是国家竞争力的重要体现。所以发展中国家的税收制度改革也是关键一步。比如从2016年到2017年——从美国富豪家中的400位亿万富翁来看——缴的联邦个人所得税税率只有20%——美国最低标准个人所得税就有50%以上的纳税人——缴的税率更低了——但这是因为富人的收入来源更多样化，比如股息收入达到了40亿美元，利息收入也是10亿美元——这些就可以用低税率来操作。日本方面不太一样——公司税的利用规则大部分都是一视同仁的——但是税率虽高也有各种减免。（11）

正因为个人所得税不易征管——所以发展中国家的税制大都与发达国家不同，我国第一大税种是增值税——2019年占全国税收的40%。第二是最大公司所得税——占比24%。相比之下——个人所得税占比不大——这些有待改善的地方——一次是税率调整和优化税基——一次提高税收质量和纳税人覆盖面。

以上这些例子可以说明——无论是看政府质量的提高——还是政府角色的演变——都不是在发展好了之后自然而然的事——更不是关掉政府就"有市场了"一切就好了——不能脱离当前市场和行政体制能力。而是需要持续探索和改革。而政府的角色和力量应在不同阶段而有其适当的发展模式。

所以对落后国家在进入工业化和现代化的早期——所用的机制性的资源动员方式——虽然可能带来"扭曲"——但这些扭曲的背后有着发展的内在逻辑和需要——以工业化过程中的"对外贸易保护"为例来看——几乎是历史上的共同经验。它虽然创造了效率损失，但不代表对发展没有作用——这就好像训练一个运动员——短期的痛苦培养了能力和长期的提升效果。但过度扭曲和迟迟不纠正的话——代价也会越来越大。但是，在更宏观更大的时间尺度上，从发展中到发达的过程——是一个必须伴随着制度变革的过程。

城市化是一个不可逆的过程。目前的土地和户籍改革都承认了这种不可逆性。在发展过程中遇到的挫折——但它是真正有效的长期缓冲机制——还是要在城市中建立长期缓冲机制——加大教育、医疗、住房等方面的公共服务。让人在城市中安居乐业。

加大民生支出——也是顺应经济发展阶段的要求。随着工业升级和技术进步——工业会越来越多地使用机器——创造就业的能力会减弱——这个过程很难逆转。所以大多数就业都要依赖服务业的发展——而后者离不开城市化和人口密度。（17）其一——与重规模、标准化的工业生产相比——服务业规模通常较小——且更加灵活多变——要满足各种个性化的、非标准化的、本地化的需求。在这样行业中——政府"集中力量办大事"的投资和决策机制——没有多大优势。其二，"投资型"和"服务型"的区别并非泾渭分明——"服务型"政府实质上是投资于"人"的政府。服务业（包括科技创新）的核心是人力资本——政府加大教育、医疗等民生支出——也就是在加大"人力资本"投资——也因为服务业更加灵活和市场化——政府在这个领域的投入是间接的、辅助性的——要投资和培育更一般化的人力资本——而非直接主导具体的项目。

扩大民生支出的瓶颈是地方政府的收入。第一章分析过——事权划分的逻辑决定了民生支出的主力必然是地方政府而不是中央政府。2019年——政府在教育、医疗、社会保障的总支出中——地方占96%——中央只占4%。中央通过财政转移支付转移支付机制——有效推动了地区间基本公共服务支出的均等化（第二章）。但这并没有改变地方民生支出主要依靠地方政府的事实。在分税制改革、公司所得税改革之后——改善增收改革之后（第二章）——中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的"土地财政"和"土地金融"模式已经无法再持续下去——因此也要想扩大民生支出——可能需要改变税制——将收入向地方倾斜。目前讨论的热点方向是开征房产税。虽然这肯定是个地方税种——但改革一发动全身——已经热议了多年——也做了试点——但仍未实质推进。

第七章讲过——要调整经济结构失衡——关键是将更多资源从政府和国企转到居民手中——在降低政府投资支出的同时加大其民生支出。经济发达国家——政府支出占GDP的比重往往也很高——其中大部分是保障居民的支出。就拿经济合作与发展组织国家来讲——在教育、医疗、社会保障、养老方面的政府平均支出占GDP的24%——而我国只有13%。（30）一方面——随着国家变富裕——民众对这类服务的需求会增加；另一方面——市场经济内在的不稳定和波动会产生失业和贫富差距等问题——需要政府和社会的力量去做缓冲。就拿政府的再分配政策来说——政府的再分配政策不仅包括对富人多征税——也包括转为穷人多花钱——把支出真正花在民生上。